在6月24日召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì )上，遼寧省人民檢察院發(fā)布了全國檢察機關(guān)第一部以農村土地資源公益訴訟為主題的白皮書(shū)——《遼寧省農村土地資源（黑土地）保護檢察公益訴訟白皮書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《白皮書(shū)》）。

為加強遼寧農村土地資源保護檢察公益訴訟工作的全面性、系統性和科學(xué)性，在“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中，遼寧省人民檢察院加強了有針對性地調研工作，圍繞以黑土地為代表的農村土地資源檢察公益訴訟工作進(jìn)行全面、系統的調查研究，深入分析了全省檢察機關(guān)在保護農村土地資源，特別是黑土地保護檢察公益訴訟工作的情況，形成了《白皮書(shū)》。整個(gè)《白皮書(shū)》的資料匯集、現場(chǎng)勘查、數據匯總以及撰寫(xiě)工作歷時(shí)近半年，先后四易其稿，文字量達21000余字。

《白皮書(shū)》全面總結了遼寧農村土地資源保護檢察公益訴訟工作的總體情況，分析了近五年來(lái)相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟的辦案類(lèi)型、案件發(fā)展趨勢以及典型案例，并結合調研內容提出了農用地保護中存在的問(wèn)題及對策建議?！栋灼?shū)》共分前言、主體及結語(yǔ)三個(gè)部分，并附“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)的大事記和典型案例。

《白皮書(shū)》是遼寧檢察機關(guān)公益訴訟檢察工作開(kāi)展以來(lái)第一個(gè)專(zhuān)題性的白皮書(shū)。從2017年檢察公益訴訟工作全面開(kāi)展以來(lái)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域始終是工作的重點(diǎn)，特別是農村土地資源保護一直是檢察公益訴訟工作的“主戰場(chǎng)”，也積累了較為豐富的辦案經(jīng)驗和理性認識，具有非常重要的指導意義。

《白皮書(shū)》既體現了遼寧的地域特點(diǎn)，又建立于農村土地資源保護的全方位視角之下，完整、全面地反映了農村土地資源檢察公益訴訟的全貌，對全國檢察機關(guān)農村土地保護檢察公益訴訟工作都具有借鑒意義和參考價(jià)值。

《白皮書(shū)》得到了最高人民檢察院的高度重視。在專(zhuān)項活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中，遼寧省人民檢察院結合《白皮書(shū)》形成了專(zhuān)題調研報告報送最高人民檢察院第八檢察廳，為第八檢察廳形成有關(guān)耕地保護專(zhuān)題報告提供了重要的參考和借鑒。

《白皮書(shū)》反映了相關(guān)行政機關(guān)給予檢察公益訴訟工作的大力支持和密切協(xié)作。在《白皮書(shū)》形成過(guò)程中，相關(guān)行政機關(guān)不僅提出了許多意見(jiàn)和建議，而且結合具體案件的協(xié)作工作，提供了非常具體的素材。

遼寧省農村土地資源（黑土地）保護檢察公益訴訟白皮書(shū)

（2017年7月至2022年5月）

遼寧省人民檢察院

2022年6月

目? 錄

前? 言

一、農村土地資源保護檢察公益訴訟案件辦理情況

二、積極開(kāi)展耕地保護檢察公益訴訟，堅決守住耕地保護紅線(xiàn)

三、不斷加大林地保護檢察公益訴訟力度，助力林地生態(tài)修復

四、全面推進(jìn)農村土地生態(tài)環(huán)境保護檢察公益訴訟工作

五、加強領(lǐng)導、協(xié)作和配合，形成農村土地資源保護合力

六、探索和完善農村土地資源保護檢察公益訴訟工作機制

七、切實(shí)加強農村土地資源保護和檢察公益訴訟的宣傳和教育

八、問(wèn)題與對策

結? 語(yǔ)

“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)大事記

前? 言

遼寧是我國重要的農業(yè)生產(chǎn)基地，以耕地、林地和草地為代表的各類(lèi)土地資源是支撐遼寧農村產(chǎn)業(yè)和全省經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要依托，是遼寧糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全和社會(huì )安全的重要保障。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院高度重視農村發(fā)展和農村土地資源保護，習近平總書(shū)記多次強調，綠水青山、白山黑水就是金山銀山；要對東北黑土地實(shí)行戰略性保護，采取工程、農藝、生物等多種措施，調動(dòng)農民積極性，共同把黑土地保護好、利用好，確保黑土地不減少、不退化；采取有效措施切實(shí)把黑土地這個(gè)“耕地中的大熊貓”保護好、利用好，使之永遠造福人民。黨中央多次對東北地區農業(yè)農村發(fā)展，特別是黑土地保護做出重要部署。2017年，經(jīng)國務(wù)院同意，農村部、國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部編制了《東北黑土地保護規劃綱要（2017—2030年）》，提出黑土區保護總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、技術(shù)模式和長(cháng)期保護目標，并實(shí)施一系列黑土地保護相關(guān)項目。這些指示要求和政策措施，為遼寧農村土地資源的利用和保護提供了重要的指引。

遼寧省委省政府圍繞習近平總書(shū)記的重要指示和黨中央的各項部署積極落實(shí)，推動(dòng)了遼寧農村土地資源的保護、開(kāi)發(fā)和利用。2017年7月檢察公益訴訟工作在遼寧全面開(kāi)展以來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)在省委省政府的領(lǐng)導和支持下，以高度的政治自覺(jué)、法治自覺(jué)和檢察自覺(jué)，全面聚焦以黑土地為代表的農村土地資源保護，充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能作用，優(yōu)化公益訴訟協(xié)作機制，提升司法保障能力，加強農村土地資源的功能保護和生態(tài)恢復，突出土地生態(tài)環(huán)境的全方位保護，與相關(guān)部門(mén)形成合力，協(xié)同推進(jìn)農村土地資源治理體系建設，為保護遼寧農村土地資源、保障遼寧農村發(fā)展戰略和糧食安全戰略的落實(shí)，貢獻出了檢察智慧和檢察力量。

一、農村土地資源保護檢察公益訴訟案件辦理情況

2017年7月以來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)共立案辦理耕地、林地等農村土地資源保護公益訴訟案件1422件，其中民事公益訴訟291件，行政公益訴訟1131件；開(kāi)展訴前程序1380件，發(fā)布民事公告264件，發(fā)出訴前檢察建議1116件；提起公益訴訟263件,其中民事公益訴訟19件，行政公益訴訟30件，刑事附事民事公益訴訟214件。

2017年7月以來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)辦理的農村土地資源保護公益訴訟案件呈現出以下特點(diǎn)：

（一）農村土地資源保護公益訴訟案件在生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟案件中占據重要地位

2017年7月以來(lái)，農村土地資源類(lèi)公益訴訟案件在環(huán)境資源公益訴訟案件中占比為11.85%，其中在行政公益訴訟案件中占比為9.65%，在民事公益訴訟案件中占比為22%。從地類(lèi)上看，耕地、林地公益保護案件占據了農村土地資源案件的絕對比重。2017年7月以來(lái)，耕地保護類(lèi)公益訴訟案件立案總數占農村土地資源保護案件的比重為41.21%；林地保護類(lèi)公益訴訟案件立案總數占農村土地資源保護案件的比重為54.79%，兩者合計占整個(gè)土地資源保護類(lèi)公益訴訟案件立案數量的96%，集中體現檢察公益訴訟對農村土地資源的保護始終聚焦在耕地和林地兩種主要地類(lèi)上，突出了農村土地資源保護的重點(diǎn)方向。

（二）從案件類(lèi)型看，在農村土地資源公益訴訟案件中，立案案件中行政公益訴訟案件比重較高，起訴案件中刑事附帶民事案件占比偏高

2017年以來(lái)立案辦理的土地資源公益訴訟案件中，民事公益訴訟案件占比為18.78%；行政公益訴訟案件占比為81.21%，行政公益訴訟案件主要體現在耕地、林地保護中，通過(guò)行政公益訴前程序，督促相關(guān)行政機關(guān)監督當事人整改或通過(guò)代履行整改，使受損耕地、林地得以有效恢復，取得了積極成效。在起訴案件中，刑事附帶民事公益訴訟案件占比高達85.57%，民事和行政起訴案件占比僅為16.87%，在刑事附帶民事訴訟案件中，針對侵害耕地、林地的刑事犯罪，公益訴訟工作能夠及時(shí)介入，在刑事訴訟環(huán)節中提起附帶民事訴訟，同步推進(jìn)了受損公益的恢復，刑民一體解決侵害耕地、林地的刑事懲罰和民事賠償或補償，提升了公益訴訟的時(shí)效性，保證了公益保護的效果。

（三）農村土地資源公益訴訟案件近年來(lái)呈現出下降趨勢，反映出隨著(zhù)治理力度的加大、破壞農村土地資源的案件有所下降的客觀(guān)情況

但2021年“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)的開(kāi)展，案件數量呈現出幅度較大的反彈。在2017年7月至2018年底、2019年、2020年、2021年、2022年1月至5月五個(gè)階段中，全省農村土地資源類(lèi)公益訴訟案件立案數分別為335件、287件、265件、380件和155件，訴前檢察建議分別為308件、249件、191件、279件和143件。在五個(gè)階段中，民事公益訴訟起訴案件分別為0件、1件、6件、4件和8件，行政公益訴訟起訴案件分別為0件、10件、12件、8件和0件，刑事附帶民事公益訴訟起訴案件分別是26件、69件、58件、36件和25件，反映出由于證據、鑒定等因素的制約，導致民事公益訴訟案件始終處于低位；行政公益訴訟案件由于訴前程序整改效果較好，進(jìn)入起訴環(huán)節的案件相對較少；而隨著(zhù)對于涉及耕地、林地的刑事犯罪打擊力度不斷加大，附帶提起民事公益訴訟的案件水漲船高，呈現出增長(cháng)態(tài)勢。在2021年，由于專(zhuān)項活動(dòng)的開(kāi)展，使案件數量有了較大幅度的反彈。一方面反映了各地檢察機關(guān)在農村土地資源領(lǐng)域排查和辦理公益訴訟積存案件的力度加大；另一方面，也反映了各地相關(guān)部門(mén)在加強農村土地資源保護中的治理力度不斷加大，使案件出現增長(cháng)的態(tài)勢。

（四）農村土地資源公益訴訟案件在受損公益恢復和補償上取得了較好效果，辦案成效得到充分體現

2017年7月以來(lái)，全省檢察機關(guān)在積極辦理各類(lèi)農村土地資源案件中，以積極主動(dòng)推進(jìn)整改、確保受損公益得到恢復、堅決落實(shí)生態(tài)賠償和補償等方式，切實(shí)保證辦案效果。近五年來(lái)，共保護和恢復農村土地資源49698.87畝，其中耕地16238.33畝，林地34733.42畝，其他地類(lèi)153.17畝；通過(guò)辦案，針對受損公益追償修復費用1391.26萬(wàn)元，通過(guò)公益訴訟，取得了實(shí)實(shí)在在的成效，為農村土地資源的保護和利用提供了有力保障。

（五）黑土地作為耕地中的“大熊貓”，得到了檢察公益訴訟的重點(diǎn)保護

2017年7月以來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)共立案黑土地保護公益訴訟案件569件，占農村土地資源保護類(lèi)公益訴訟案件比重為40.01%。其中，涉及黑土耕地303件，黑土林地225件，其他黑土地類(lèi)41件，分別占黑土地保護公益訴訟案件的53.25%、39.54%和7.21%。通過(guò)辦案，共保護或恢復黑土地9113.14畝，占農村土地資源公益訴訟案件保護和恢復總量的18.19%；通過(guò)辦案追償修復費用741.76萬(wàn)元，占受損農村土地資源賠償或補償總額的53.32%，體現出黑土地在遼寧農村土地資源保護中的重要位置，也是遼寧農村土地資源保護公益訴訟的重點(diǎn)方向和工作目標。

（六）侵害農村土地資源的主體多為當地農民，但私營(yíng)企業(yè)也占據一定比例，對土地資源的破壞性也較為突出

2017年7月以來(lái)，在遼寧省檢察機關(guān)辦理的農村土地資源公益訴訟案件中，行政相對人或民事、刑事附帶民事被告主體中農民比例較高，在所辦理案件的主體中，這類(lèi)人員占比達到了67%，其中包括相當一部分農村土地流轉的受讓人，其原因主要是農用地主要是耕地、林地和草地等，當地農民具有非法占用農用地的地理優(yōu)勢，但這類(lèi)主體的違法情形主要還是局限在改變農用地用途上，如挖塘養魚(yú)、林下經(jīng)濟等。而在企業(yè)破壞農村土地資源案件中，大多涉及非農業(yè)使用，企業(yè)主體占比達到了37%，雖然比例不高，但比較而言，對農村土地侵害的影響更大，而且恢復原狀的難度也較大。朝陽(yáng)市人民檢察院辦理的私營(yíng)業(yè)主未經(jīng)林業(yè)部門(mén)許可，將承包的林地轉租給駕校用做訓練場(chǎng)地，建造房舍并對土地進(jìn)行了硬化。同時(shí)擅自允許他人在林地取土，對林地造成了比較嚴重的損害。檢察機關(guān)通過(guò)民事公益訴訟促使當事人將林地恢復原狀，并對受損公益予以補償。

（七）侵害農村土地資源的違法情形多樣，違法情況較為復雜

近五年來(lái)，在遼寧省檢察機關(guān)辦理的侵害農村土地資源公益訴訟案件中，呈現出違法情形的多樣性，具體案件中體現出不同的特點(diǎn)。其中主要的侵害類(lèi)型包括：一是農用地轉為建設用地，如在耕地、林地進(jìn)行建廠(chǎng)、建房等；二是在農用地上進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，如采礦、挖沙、取土、堆放尾礦渣等，對土地造成比較嚴重的損害；三是將耕地，特別是基本農田轉為其他農用地，如將耕地開(kāi)墾為林地、進(jìn)行挖塘養魚(yú)養蝦等；四是農用地轉為其他非農用途，如開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權房、大棚房等，目前這類(lèi)公益訴訟案件較少，但在調查過(guò)程中存在此類(lèi)情形。在各類(lèi)侵害農村土地資源的公益訴訟案件中，尤以前兩類(lèi)情況對農村土地的侵害后果最為嚴重，常常造成土地的種植條件破壞，甚至難以恢復。在所辦案件中，此兩類(lèi)情形約占37%左右。而耕地轉為其他農用地的情況，雖然對耕地的破壞性較輕，恢復種植條件也相對容易，但突破了對耕地保護、特別是基本農田保護的紅線(xiàn)，突破了對公益林地的保護紅線(xiàn)，對糧食生產(chǎn)、林地生態(tài)帶來(lái)了一定的影響。這類(lèi)情況約占侵害農村土地違法情形的49%左右。

（八）農村土地流轉缺乏規范管理，造成土地用途改變和土地污染

通過(guò)對近五年來(lái)農村土地資源保護公益訴訟案件的分析，可以反映出，農村土地流轉政策的落實(shí)雖然可以改變農地零散分散的狀況，使農地成片布局，有利于農業(yè)生產(chǎn)的規?；约稗r地的集約利用。但在實(shí)踐中，存在著(zhù)流轉程序和方式簡(jiǎn)單、隨意性較強、規范化程度底、流轉后的土地使用管理缺乏約束等問(wèn)題，從而造成一部分流轉后的土地被改變用途，甚至轉為工礦業(yè)應用，造成土地的嚴重污染。如何在保護土地承包經(jīng)營(yíng)者權益的同時(shí)，進(jìn)一步規范土地流轉行為，加強流轉合同雙方的權力義務(wù)落實(shí)，進(jìn)一步加強流轉土地使用的監管，需要引起足夠的重視。

二、積極開(kāi)展耕地保護檢察公益訴訟，堅決守住耕地保護紅線(xiàn)

耕地保護關(guān)系到國家糧食安全，是農村土地資源保護的重中之重。近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)堅持以耕地保護為重心，積極開(kāi)展涉耕地保護檢察公益訴訟工作，堅決守住耕地和基本農田保護紅線(xiàn)。

（一）積極開(kāi)展黑土地保護公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)

為了加強耕地保護，遼寧省檢察機關(guān)積極開(kāi)展基本農田保護專(zhuān)項檢察公益訴訟活動(dòng)，在2020年年底至2021年年底，開(kāi)展了為期一年的“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)。在活動(dòng)中，遼寧省檢察機關(guān)共立案380件，其中民事公益訴訟95件，行政公益訴訟法285件；開(kāi)展訴前程序370件，發(fā)出訴前檢察建議279件，發(fā)布民事公告89件；提起訴訟48件，其中，提起民事公益訴訟4件、行政公益訴訟8件、刑事附帶民事公益訴訟36件。通過(guò)辦案，保護和恢復農用地10570.73畝，其中，耕地7972.29畝，林地2562.21畝，其他地類(lèi)36.23畝。保護黑土地6593.81畝。通過(guò)公益訴訟追償、補償損失272.61萬(wàn)元，為保護黑土地等農村土地資源提供了有力的司法保障。東港市人民檢察院針對沿海鄉鎮大范圍挖塘養蝦造成耕地嚴重破壞的情況，在歷時(shí)三年“保護耕地還塘于田”專(zhuān)項監督行動(dòng)取得初步成效基礎上，結合省院開(kāi)展的黑土地專(zhuān)項進(jìn)行延期深化。在遼寧省人民檢察院的指導下，針對仍有部分農田，特別是部分永久基本農田沒(méi)有恢復的情況,進(jìn)一步加強與自然資源等部門(mén)的協(xié)作，將涉及的案件分類(lèi)依法依規處理。一方面，堅持以訴促改。對兩個(gè)未積極履職、整改不力的行政機關(guān)擬提起行政公益訴訟，進(jìn)一步增強監督效果。雖因整改完成沒(méi)有起訴，但不僅使涉案地塊得到了整治，而且推動(dòng)700余畝永久基本農田得到恢復，對其余的110畝行政機關(guān)也已下達行政處罰決定并予以落實(shí)；另一方面，積極推進(jìn)分類(lèi)整治。對占用基本農田且破壞耕作層的設施農業(yè)一律清除，恢復耕地；對占用一般耕地形成的設施農業(yè)，按政策規定予以備案。同時(shí)，在辦案中把維護穩定放在第一位，始終堅持黨委的領(lǐng)導，取得黨委政府的大力支持；在辦案和整治中，兼顧農民利益，積極宣傳法律、政策規定，讓群眾了解破壞基本農田的刑事法律規定和公益訴訟風(fēng)險。由于各方工作協(xié)同到位，在辦案和治理過(guò)程中，保證了當地社會(huì )穩定。沈陽(yáng)市兩級檢察機關(guān)在2020年4月啟動(dòng)了公益訴訟生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項活動(dòng)，集中辦理一批涉及耕保護地公益訴訟案件。各基層檢察院也結合實(shí)際，在“大專(zhuān)項”中因地制宜開(kāi)展“小專(zhuān)項”，均取得了積極的成效。據不完全統計，近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)共開(kāi)展涉及農村耕地資源的各類(lèi)檢察公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)36次，有力地促進(jìn)了耕地保護。

（二）加強多方協(xié)同，不斷強化耕地和基本農田保護效果

在公益訴訟工作開(kāi)展過(guò)程中，檢察機關(guān)不斷加強與行政機關(guān)、審判機關(guān)的協(xié)作和配合，綜合運用行政、磋商、司法等多種途徑和方式，積極強化耕地保護檢察公益訴訟案件的整改效果。鞍山市千山區人民檢察院在履職中發(fā)現某村村民劉某某等人從2008年至2017年10月底，非法占用近百畝基本農田用于晾曬雞糞牟利。該行為雖然在2017年10月被政府取締，但污染地塊一直未得到深耕復墾。千山區人民檢察院向有關(guān)部門(mén)發(fā)出訴前檢察建議，并多次會(huì )同行政機關(guān)現場(chǎng)實(shí)地查驗，對相關(guān)數據進(jìn)行檢測，協(xié)同推進(jìn)整改工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，最終88.65畝耕地復耕工作全部完成，耕地功能得到修復。

（三）立足辦案，強化耕地保護的治理體系建設

在耕地保護中，遼寧省檢察機關(guān)注重從辦案出發(fā)，以點(diǎn)及面，加強耕地保護的治理體系建設。大連市普蘭店區人民檢察院在辦理軍用機場(chǎng)污染系列案件過(guò)程中，針對當地畜禽養殖給農村耕地帶來(lái)的污染影響，結合辦理的系列案件，向涉案街道辦事處發(fā)出了治理建議，從“加強養殖區域的科學(xué)布局，提升養殖業(yè)發(fā)展的規?；健薄耙约S污等養殖業(yè)固體廢物處理為重點(diǎn)，加強水體、土壤、大氣等環(huán)境污染問(wèn)題的治理”“加強污染物處理設施建設，推進(jìn)養殖配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”和“加強對養殖戶(hù)以及相關(guān)企業(yè)主環(huán)保法律、法規的宣傳教育，提高養殖戶(hù)（企業(yè)）的環(huán)境保護意識”等四條建議，推進(jìn)養殖基地的污染治理，為耕地和農村生態(tài)環(huán)境治理提供了檢察方案。

三、不斷加大林地保護檢察公益訴訟力度，助力林地生態(tài)修復

林地是重要的自然資源和戰略資源，是森林賴(lài)以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護國土生態(tài)安全、應對氣候變化中具有特殊地位。2017年7月以來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)積極圍繞毀林開(kāi)墾、非法占用林地的違法行為開(kāi)展公益訴訟工作，全力遏制林地退化、水土流失等生態(tài)破壞情況，取得了積極成效。

（一）督促非法改變用途林地的保護與恢復

遼寧省檢察機關(guān)堅持嚴格控制林地轉為其他農用地以及非農用地，把毀林開(kāi)墾、毀林挖塘以及占用林地建房、取土、采礦等工礦業(yè)應用作為檢察公益訴訟工作的重點(diǎn)，并積極推進(jìn)相關(guān)案件受損公益的恢復和整治。本溪市溪湖區人民檢察院在辦理石某某非法占用林地公益訴訟案件中，積極會(huì )同行政機關(guān)進(jìn)行現場(chǎng)勘查，并委托林業(yè)專(zhuān)家出具專(zhuān)家意見(jiàn)，提出由行政機關(guān)安排易地公益林地塊栽植刺槐，并保證面積和株數以及成活率，或由當事人承擔相應的修復費用的方案。此案經(jīng)法院調解結案，當事人全額承擔了修復費用。

（二）切實(shí)加強公益林地資源的保護

公益林是林地的紅線(xiàn)，對農業(yè)生態(tài)具有重要的意義。近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)始終將公益林地作為重要保護對象，針對在公益林地采石、采沙、取土、開(kāi)采礦藏和工程建設占用公益林地等情形，加強與公安、刑事檢察部門(mén)的協(xié)作，充分利用刑事附帶民事公益訴訟的時(shí)效性和刑事懲治與民事賠償的一體化，促進(jìn)了公益林地的保護。沈陽(yáng)市遼中區人民檢察院在辦理于某某非法占用公益林地種植水稻案。當事人對原有植被進(jìn)行嚴重毀壞，破壞了生態(tài)環(huán)境，損害了社會(huì )公益。2018年4月該院提起訴訟，經(jīng)開(kāi)庭審理，被告人構成非法占用農地罪，在判決刑罰的同時(shí)，責令其停止侵害，并于十日內恢復公益林原狀。此案辦結后，遼中區人民檢察院進(jìn)一步與相關(guān)行政機關(guān)磋商，開(kāi)展了為期20天的林地情況專(zhuān)項調查，共調查案件23件，向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議7份，使22077.55畝林地資源恢復造林條件。

（三）加強生態(tài)林地保護，保持生態(tài)環(huán)境

康平縣地處內蒙古科爾沁沙地南端，風(fēng)沙大，生態(tài)環(huán)境脆弱。在康平縣域內建有三北防護林、防沙治沙等生態(tài)林業(yè)重點(diǎn)工程。但由于農民認識不到位，采伐后不及時(shí)補植、林間空地非法種植、改變林地用途等侵害林地問(wèn)題頻出，造成生態(tài)效應減弱?？灯娇h人民檢察院將生態(tài)林地保護為重點(diǎn)，加大公益訴訟辦案力度，在林地領(lǐng)域立案15件，有效保護了生態(tài)環(huán)境。特別是小城子鎮曹家村村民劉某某對林地更新采伐后，未按要求進(jìn)行更新造林，面積達197.26畝?？灯娇h人民檢察院向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，經(jīng)過(guò)行政機關(guān)監督整治，林木更新已經(jīng)完成。2019年4月，檢察機關(guān)經(jīng)過(guò)回訪(fǎng)，發(fā)現已經(jīng)補植樹(shù)木1萬(wàn)余株，成活率良好，林地生態(tài)環(huán)境得到了恢復。

（四）加大對臨時(shí)占用林地和災毀林地修復力度

近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)針對臨時(shí)占用林地期滿(mǎn)后未按要求恢復林業(yè)生產(chǎn)條件，未及時(shí)植樹(shù)造林、恢復植被以及因災導致林地過(guò)火造成林木損毀等情況，積極通過(guò)公益訴訟推進(jìn)恢復和修復治理，取得了積極效果。朝陽(yáng)市人民檢察院于2020年10月辦理了曹某某失火損毀林木案。當事人扔煙頭引起柴草起火，蔓延至山林造成森林火災，過(guò)火面積達93.75畝，其中有林地面積82.65畝，非林地面積11.10畝；在有林地面積中，有57畝為公益林，25.65公頃為商品林。此案提起民事公益訴訟，由當事人承擔民事賠償責任。

四、全面推進(jìn)農村土地生態(tài)環(huán)境保護檢察公益訴訟工作

農村土地資源保護不僅是土地本身的保護，還需要一個(gè)完整的土地生態(tài)環(huán)境的維護，以形成以土地為中心優(yōu)化的土地生態(tài)環(huán)境圈。近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)積極圍繞土地生態(tài)環(huán)境的保護，全面推進(jìn)公益訴訟工作，促進(jìn)了農村土地生態(tài)環(huán)境的持續改善。

（一）有效防止農業(yè)生產(chǎn)廢棄物對土地的污染

近年來(lái)檢察機關(guān)辦理的農村土地污染案件中，反映出不合理使用農藥、化肥和農用薄膜等化學(xué)品，以及農業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用率較低、流失率高所造成農產(chǎn)品質(zhì)量下降、嚴重污染土壤等情況。例如農村連續鋪膜年限較長(cháng)，造成土壤殘膜量較大，對土壤結構、作物生長(cháng)以及農村環(huán)境造成污染危害。為了從根本上解決農田的“白色污染”，2021年1月份，撫順市人民檢察院在履職中發(fā)現多地廢棄農膜殘留以及銷(xiāo)售農膜厚度不達標等問(wèn)題，分別向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議、向當地政府發(fā)出治理類(lèi)檢察建議，并進(jìn)行磋商。經(jīng)啟動(dòng)相關(guān)專(zhuān)項工作，行政機關(guān)共督促回收廢舊農膜共5920畝，回收量達36.2噸；回收棚膜355畝，合計48.6噸，建立農膜回收點(diǎn)28個(gè)，發(fā)放宣傳資料2000余份，制作宣傳條幅30余條，并為群眾提供政策答疑，取得了良好的治理效果。

（二）積極防范其他非種植農業(yè)應用影響耕地土壤質(zhì)量

由于部分地區畜牧業(yè)發(fā)展不規范，牲畜糞便隨意堆積和流失，對農村土地資源和生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴重的污染，這些耕地的非種植業(yè)應用給耕地質(zhì)量造成影響，成為檢察公益訴訟工作的重點(diǎn)。大連市普蘭店區人民檢察院針對管內畜禽養殖較為普遍，部分養殖戶(hù)存在直排未經(jīng)處理的畜禽糞便、污水及隨意露天堆放的情況，對土地資源和生態(tài)環(huán)境造成破壞，對管內18個(gè)街道進(jìn)行了現場(chǎng)調查，發(fā)出訴前檢察建議，并與相關(guān)行政機關(guān)形成合力，共同推進(jìn)整改治理。錦州市太和區營(yíng)盤(pán)街道大齊村多個(gè)村民占用農田100余畝建曬糞場(chǎng)，未按規定安裝凈化裝置或采取其他措施，造成惡臭氣體逸散，同時(shí)對土地造成污染。檢察機關(guān)經(jīng)過(guò)調查后，向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。2018年9月26日，在行政機關(guān)的監督下，晾曬場(chǎng)雞糞全部清理，其后恢復耕種。盤(pán)山縣人民檢察院在2019年7月發(fā)現石新鎮、羊圈子鎮存在擅自占有一般耕地挖建腌制蘿卜窖坑的情況，經(jīng)向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促整改，恢復耕地120畝。

（三）阻斷工礦業(yè)產(chǎn)生的污染源對農村土地資源的不法侵害

在涉農土地公益訴訟案件辦理中，對工業(yè)固體廢物處理、礦產(chǎn)開(kāi)采、尾礦的不合理堆積，直接或間接對農用地造成破壞，甚至造成短時(shí)間無(wú)法恢復的嚴重損害。針對這些情況，遼寧省檢察機關(guān)積極通過(guò)刑事附帶民事或行政公益訴訟，加快案件處理和公益恢復效率，盡最大可能保護農村土地資源。2018年3月，臺安縣人民檢察院受理一起非法傾倒廢油渣污染環(huán)境案，發(fā)現2017年3月以來(lái)，犯罪嫌疑人黃某某、馬某某伙同盤(pán)錦某石化公司生產(chǎn)經(jīng)理藏某非法將100余噸廢油直接傾倒在臺安縣高力房鎮程家村的滲坑內，對土地及生態(tài)環(huán)境造成了重大污染。臺安縣人民檢察院作為刑事附帶民事公益訴訟案件立案審查，并提起訴訟。2019年12月，本案判決三名被告人與盤(pán)錦市某石化公司共同賠償562.22萬(wàn)元。

（四）堅決辦理違法占地、甚至嚴重損害農用地的檢察公益訴訟案件，確保耕地林地的有效恢復

沈陽(yáng)市沈陽(yáng)經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區檢察院通過(guò)對轄區九個(gè)街道辦事處（鎮）走訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，多地存在占用耕地建廠(chǎng)房、晾曬場(chǎng)、違法取土、占用林地以及相關(guān)行政處罰執行難等情況，先后辦理公益訴訟案件2件，行政檢察案件5件。并協(xié)同相關(guān)行政機關(guān)立足各自職能，共同開(kāi)展為期一年的清理違法占用耕地建房專(zhuān)項行動(dòng)，調研、核實(shí)和回訪(fǎng)現場(chǎng)40余處，推動(dòng)查處違法情況23起，發(fā)出訴前檢察建議6份，督促修復問(wèn)題點(diǎn)位23處，恢復耕地30余畝。北票市人民檢察院辦理謝某某違法占用農用地67畝案件中，謝某某在耕地上建設廠(chǎng)房、辦公樓、晾曬場(chǎng)地等用于生產(chǎn)、銷(xiāo)售膨潤土，造成耕地耕作層破壞20公分以上，種植條件受到損壞無(wú)法耕種，并破壞國家公益林6.4畝。北票市人民檢察院經(jīng)向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，督促當事人補種松樹(shù)570株，恢復耕地面積26.65畝，恢復生態(tài)公益林面積73.3畝。

（五）積極推動(dòng)治理城鄉垃圾的無(wú)序堆放和深度污染，保證農用地不被長(cháng)期占壓或垃圾滲液污染

城市和農村大量生活和建設垃圾在農村的無(wú)序堆放，不僅占用了大量農村土地，也對水體和土壤等產(chǎn)生了污染，甚至極易發(fā)生嚴重污染事件。2020年4月，本溪滿(mǎn)族自治縣人民檢察院發(fā)現某村南側村路兩側被傾倒大量生活垃圾，對河流和土地造成污染。檢察機關(guān)向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，經(jīng)行政機關(guān)積極整改，共清理生活垃圾30余噸，有效保護了農用地和河流免受污染。

（六）加強灌溉水源污染治理，確保耕地質(zhì)量和耕作條件

農業(yè)灌溉用水污染主要來(lái)源于城鎮工業(yè)污水、生活污水及農業(yè)污染的多重影響，部分的城市生活污水和部分工業(yè)廢水未經(jīng)處理就直接排入河道或灌溉系統，給農村土地資源造成重大影響。2019年4月，盤(pán)錦市雙臺子區人民檢察院辦理了污染灌溉水渠水體公益訴訟案件。潘某某在雙臺子區宋家村李屯經(jīng)營(yíng)油罐車(chē)，在院內修建滲井、暗管，將清洗油罐產(chǎn)生的含有石油類(lèi)有害物質(zhì)的廢水向農田灌溉水渠中排放，造成水體污染，并使耕地因灌溉受到了污染。通過(guò)檢察公益訴訟工作，積極推進(jìn)了相關(guān)整治，解決了農地灌溉水源的污染問(wèn)題。

（七）針對工礦業(yè)生產(chǎn)所排放的廢氣、煙塵等引發(fā)的酸雨，直接或間接造成農村土地污染的情況，遼寧省檢察機關(guān)已將有關(guān)情形列入監督內容，特別是對重點(diǎn)工礦業(yè)地區，正在積極開(kāi)展相關(guān)工作，但由于鑒定、評估等環(huán)節的工作較為復雜，此類(lèi)案件正處于積極探索中。

五、加強領(lǐng)導、協(xié)作和配合，形成農村土地資源保護合力

（一）省委、省政府、省人大對檢察公益訴訟工作加強領(lǐng)導，積極支持

2018年7月19日，遼寧省省委省政府出臺《關(guān)于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的意見(jiàn)》，從提高政治站位、強化領(lǐng)導支持、自覺(jué)接受司法監督和依法全面履職等方面，對檢察公益訴訟工作的落實(shí)提出要求，為公益訴訟工作順利健康發(fā)展給予堅強領(lǐng)導和大力支持，營(yíng)造了良好環(huán)境。2019年11月28日，遼寧省第十三屆人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十四次會(huì )議審議通過(guò)了《遼寧省人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于加強公益訴訟檢察工作的決定》。該《決定》對公益訴訟檢察工作明確了人大的監督支持、各有關(guān)機關(guān)的支持配合以及檢察公益訴訟工作的規范執法等內容，給公益訴訟檢察工作提供了全面充分的支持。

（二）加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門(mén)的協(xié)作和配合

為了加強在農村土地資源保護公益訴訟中的協(xié)作和配合，遼寧省人民檢察院先后與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)會(huì )簽關(guān)于在公益訴訟中加強協(xié)作配合的意見(jiàn)，為加強各方協(xié)同，達成了共識，建立了機制，促進(jìn)了公益訴訟案件辦理工作中的協(xié)作配合。2017年9月，遼寧省人民檢察院與遼寧省自然資源廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于在辦理國土資源領(lǐng)域公益訴訟案件中加強協(xié)作的實(shí)施意見(jiàn)》，2020年8月7日，雙方再次修訂并會(huì )簽《關(guān)于在辦理自然資源領(lǐng)域公益訴訟案件中加強協(xié)作的實(shí)施意見(jiàn)》，深入推進(jìn)遼寧省自然資源領(lǐng)域公益訴訟檢察工作，在加強治理體系建設中形成合力，協(xié)同解決自然資源開(kāi)發(fā)利用和保護中存在的問(wèn)題，切實(shí)維護國家利益和社會(huì )公共利益。2020年3月，遼寧省人民檢察院與審計署沈陽(yáng)特派辦會(huì )簽了《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟中建立協(xié)作配合機制的意見(jiàn)》，建立各司其職、相互配合、協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制。這些協(xié)作機制的建立，為保護農村土地資源提供了有力的保障。

（三）加強與人民法院在土地生態(tài)資源保護公益訴訟案件中的配合

一方面加強制度和機制建設。2020年1月，遼寧省人民檢察院與遼寧省高級人民法院聯(lián)合出臺了《關(guān)于建立環(huán)境公益訴訟聯(lián)動(dòng)機制的意見(jiàn)（試行）》，加強生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟的檢法聯(lián)動(dòng)。2020年6月3日，沈陽(yáng)市中級人民法院、沈陽(yáng)市人民檢察院聯(lián)合組織召開(kāi)了沈陽(yáng)市涉生態(tài)環(huán)境資源矛盾糾紛多元化解、多元共治座談會(huì )，并邀請公安、司法、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)和農業(yè)農村等部門(mén)參加，共商相關(guān)機制建設；另一方面加強個(gè)案協(xié)調和案例引導。將審判效果較好、具有指導意見(jiàn)的案例匯編下發(fā)，對相關(guān)領(lǐng)域的公益訴訟案件提供指導。近五年來(lái)，遼寧省人民檢察院先后發(fā)布有關(guān)農村土地資源指導案例和典型案例15件。

（四）探索推進(jìn)基層生態(tài)環(huán)境行政執法和公益訴訟協(xié)同示范區建設

為了進(jìn)一步加強與基層行政執法機關(guān)的協(xié)作配合，積極推進(jìn)農村土地資源公益訴訟檢察工作，在承辦最高檢交辦的某軍用機場(chǎng)環(huán)境污染系列案件過(guò)程中，遼寧省人民檢察院、大連市人民檢察和普蘭店區人民檢察院與省生態(tài)環(huán)境廳、大連市生態(tài)環(huán)境局以及普蘭店生態(tài)環(huán)境分局多方協(xié)商，決定在普蘭店區建立生態(tài)環(huán)境執法與檢察公益訴訟協(xié)同示范區。2020年10月23日，普蘭店區人民檢察院和區生態(tài)環(huán)境局正式簽署《關(guān)于打造生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執法和檢察公益訴訟協(xié)同示范區的意見(jiàn)（試行）》，為基層一線(xiàn)構建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益保護的辦案協(xié)同和工作示范提供了制度保障。

（五）推進(jìn)在農村土地資源保護工作中的協(xié)同配合，強化監督效果

2018年國家衛星遙感監測中發(fā)現某市轄區有65處違法占用土地和林地情形。為了保證全面恢復原狀，莊河市人民檢察院和相關(guān)行政機關(guān)加強協(xié)調，啟動(dòng)監督程序，使所涉地塊全部清理完畢。雙方共享信息、共同治理的模式，推進(jìn)了土地生態(tài)環(huán)境的公益保護?；溉士h人民檢察院積極探索建立黨委領(lǐng)導、政府牽頭、檢察院主辦、行政機關(guān)配合整改的“四位一體”公益訴訟辦案模式，多次嘗試協(xié)同行政機關(guān)現場(chǎng)確認整改方案，取得了良好的整治效果。

六、探索和完善農村土地資源保護檢察公益訴訟工作機制

（一）積極助推進(jìn)地方立法，為農村土地資源保護公益訴訟工作提供法律和政策支持

在保護農村土地資源公益訴訟工作開(kāi)展過(guò)程中，遼寧省各地檢察機關(guān)積極向當地黨委政府人大匯報工作，取得支持。近五年來(lái)，遼寧省各級人大共開(kāi)展公益訴訟調研148次，相繼出臺檢察公益訴訟相關(guān)決定和意見(jiàn)16件，有力地推動(dòng)了檢察公益訴訟工作的開(kāi)展。如2019年9月11日，寬甸縣人大常委會(huì )頒布實(shí)施《寬甸滿(mǎn)族自治縣林業(yè)管理條例（修訂）》，首次將檢察機關(guān)開(kāi)展涉林領(lǐng)域公益訴訟寫(xiě)入條文。針對此次修訂，寬甸縣人大調研組就檢察機關(guān)多年多來(lái)涉林領(lǐng)域公益工作進(jìn)行了專(zhuān)題調研，多次聽(tīng)取檢察機關(guān)的意見(jiàn)建議。該《條例》的頒布實(shí)施，為涉林公益訴訟工作提供了法律依據和訴訟支持。

（二）積極貫徹恢復性司法理念，加強受損土地資源的恢復和保護

遼寧省檢察機關(guān)將“修復生態(tài)環(huán)境”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償的責任方式，并積極貫徹《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》，在農村土地資源保護公益訴訟工作中，積極樹(shù)立生態(tài)環(huán)境的修復理念，推進(jìn)落實(shí)土地資源的修復和補償。2020年11月，本溪市人民檢察院提起的某碎石加工廠(chǎng)非法占用農用地破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案。該企業(yè)為個(gè)人獨資企業(yè)，自2015年8月起未經(jīng)林業(yè)部門(mén)審批，將本廠(chǎng)生產(chǎn)用礦渣堆放在林地內，礦渣總量在1萬(wàn)立方米以上，造成近70畝林地被大量破壞，已喪失種植條件。檢察機關(guān)在辦案中邀請林業(yè)專(zhuān)家現場(chǎng)考察，提出用三年半的時(shí)間通過(guò)企業(yè)生產(chǎn)消耗仍有利用價(jià)值的礦渣，在恢復林地原狀后覆土并栽種樹(shù)木的方式恢復受損公益。這一方案既保證了企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又符合恢復性保護的客觀(guān)需要，促進(jìn)了問(wèn)題的整改。

（三）加強跨區域檢察公益訴訟工作協(xié)作機制，強化農村土地資源保護的全面性和系統性

農村土地資源幅員廣闊，常?？缭叫姓^劃。因此，在農村土地資源保護中，加強跨區域的協(xié)作具有特殊重要性。為此，遼寧省檢察機關(guān)加強在保護農村土地公益訴訟中的協(xié)作，并將協(xié)作的觸角延伸到省外，強化了農用地保護的效果。2018年2月23日，被告人韓某某燃放鞭炮引發(fā)山火，過(guò)火林地面積1153.05畝，其中內蒙古赤峰市敖漢旗四家子鎮過(guò)火林地351畝，朝陽(yáng)縣努魯兒虎山國家級自然保護區過(guò)火林地802.05畝，均為國家公益林。2019年3月，朝陽(yáng)縣人民檢察院與敖漢旗人民檢察院協(xié)商后，共同提出刑事附帶民事公益訴訟，對受損公益訴求補償。這是遼寧省首起跨省協(xié)作公益訴訟案件。

（四）創(chuàng )新探索在農村土地資源保護案件中適用附條件不起訴制度

2019年10月16日，遼寧省人民檢察院檢察委員會(huì )2019年第十一次會(huì )議通過(guò)《遼寧省檢察機關(guān)行政公益訴訟辦案標準（試行）》，對行政公益訴訟案件進(jìn)行全流程的細化規范，并在最高檢《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的基礎上，根據實(shí)際，創(chuàng )設了“附條件不提起訴訟”內容，并在11月11日印發(fā)的《補充文書(shū)樣本及說(shuō)明》中，對附條件不提起行政公益訴訟的意義、條件、適用情形等做出進(jìn)一步規定，促進(jìn)了自然資源領(lǐng)域，特別是涉農土地行政公益訴訟案件的規范化辦理。2019年11月6日，海城市人民檢察院辦理的附條件不起訴案件成為全國檢察公益訴訟附條件不起訴第一案。在某村域內常年露天堆放著(zhù)多個(gè)儲油罐和200升容量的鐵桶，內儲有大量的殘留不明危險廢物，部分鐵桶破損流出的廢物使地面土壤不同程度地受到污染。2019年6月12日，海城市人民檢察院向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，建議對該處危險廢物進(jìn)行了初步處理。但因無(wú)法找到行政相對人，并在資金落實(shí)、危險廢物轉移和處理等方面還存在諸多困難，到整改期結束時(shí)，行政機關(guān)尚未完成對危險廢物的徹底清除。針對行政機關(guān)結合實(shí)際提出的處理方案，海城市人民檢察院會(huì )同專(zhuān)家經(jīng)過(guò)評估，制發(fā)了《附條件不提起行政公益訴訟決定書(shū)》，根據行政機關(guān)提出的處理方案以及評估報告的意見(jiàn)，以2020年4月底前整改完成為條件，不提起行政公益訴訟。之后，行政機關(guān)根據處理方案，克服疫情影響，積極落實(shí)整改內容，于次年3月底提前完成了整改工作，此案最終撤銷(xiāo)附條件不起訴終結，取得了雙贏(yíng)多贏(yíng)共贏(yíng)的效果。

七、切實(shí)加強農村土地資源保護和檢察公益訴訟的宣傳和教育

近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)積極開(kāi)展農村土地資源保護的法治教育，通過(guò)多種途徑宣傳法律政策，進(jìn)行案例警示和典型引導，強化農民和農用地使用者的土地保護意識，積極促進(jìn)依法用地。一是加強政策引導，在公益訴訟辦案過(guò)程中，認真研究相關(guān)政策，積極對當事人進(jìn)行政策引導，提高當事人對政策的認識，促進(jìn)受損公益的整改和恢復；二是加強法律指引，積極宣傳檢察公益訴訟工作，特別是明確檢察公益訴訟在保護農村土地資源、促進(jìn)美好農村建設、著(zhù)眼農村長(cháng)遠發(fā)展的重要意義和價(jià)值，爭取廣泛的理解和支持；三是加強案例警示，發(fā)揮典型案例的警示教育作用，以身邊事教育身邊人，增加感性認識，樹(shù)立依法用地理念；四是加強典型引領(lǐng)，特別是在處理涉及面較廣、影響較大的系列案件中，抓住典型，重點(diǎn)推進(jìn)，以點(diǎn)帶面，形成引領(lǐng)，促進(jìn)問(wèn)題的全面解決。近五年來(lái)，遼寧省檢察機關(guān)通過(guò)多種途徑開(kāi)展公益訴訟工作的宣傳，取得了積極成效。沈陽(yáng)市檢察機關(guān)通過(guò)新媒體推進(jìn)宣講互動(dòng)模塊，走進(jìn)沈陽(yáng)網(wǎng)《民行微訪(fǎng)談》欄目，開(kāi)展有針對性的宣傳教育；東港市檢察機關(guān)在辦理挖塘養蝦系列案件中，針對政策、法律和現實(shí)中的矛盾，以典型個(gè)案進(jìn)行警示教育和典型引領(lǐng)，推進(jìn)了相關(guān)問(wèn)題的逐步整改。

八、問(wèn)題與對策

（一）問(wèn)題

在近五年來(lái)農村土地資源保護檢察公益訴訟的辦案實(shí)踐中，遼寧省檢察機關(guān)雖然取得了積極的成效，發(fā)揮了公益訴訟在農村土地資源保護中的積極作用。但仍然存在著(zhù)一些現實(shí)問(wèn)題，不僅制約公益訴訟對于土地恢復和治理的效果，而且影響著(zhù)農村土地資源的保護、開(kāi)發(fā)和利用。這些問(wèn)題主要體現在以下幾個(gè)方面：

1、土地權屬確定和地類(lèi)性質(zhì)認定存在一定的問(wèn)題。如非法占用農用地類(lèi)型復雜，既有耕地又有林地。雖然相關(guān)行政機關(guān)在一定期限內會(huì )進(jìn)行地類(lèi)的基礎和專(zhuān)項調查，并進(jìn)行監測。但由于自然條件和土地情況的變化，在土地類(lèi)型和面積確定中，仍然存在個(gè)別信息不準確的情況，導致在相關(guān)案件辦理中，在地類(lèi)和面積認定中存在障礙，影響辦案進(jìn)程。

2、土地損害后果的認定存在難點(diǎn)。根據法律和相關(guān)司法解釋的規定，非法占用農用地，不僅要求占用事實(shí)，還要求對原有農用地造成毀壞。在具體辦案過(guò)程中，往往占用土地的事實(shí)比較明確、清楚。但原有植被的受損情況難以估算，土地損害事實(shí)查清難度比較大，專(zhuān)業(yè)性也比較強，其鑒定結果的合法性、權威性和專(zhuān)業(yè)性都面臨著(zhù)比較大的挑戰。特別是部分案件損害時(shí)間較長(cháng)，損害過(guò)程和情形較為復雜，在危害后果和責任認定上存在難度。

3、法律變化和政策調整帶來(lái)現實(shí)問(wèn)題。由于農村土地政策也是根據形勢變化而時(shí)有調整，導致政策前后有變，適用情況不一，常常形成法律與政策的沖突，給具體的執法和辦案帶來(lái)難題。而且，常常帶來(lái)涉案各方的分歧和矛盾，甚至影響到穩定，案外工作難度較大。

4、具體工作中的分歧和矛盾形成辦案掣肘。在公益訴訟辦案中，由于案件領(lǐng)域特殊、辦案經(jīng)驗不足、檢察機關(guān)和行政機關(guān)、法院之間在證據標準、法律適用等方面的認識不一，在具體工作環(huán)節的理解和把握上尚有分歧，導致個(gè)別案件的處理存在爭議。

5、基層農村土地執法力量薄弱，職責不夠清晰，技術(shù)力量不足，給相關(guān)公益訴訟工作帶來(lái)壓力和困難。在土地基層行政執法中，普遍存在執法力量不足的情況，個(gè)別情形下權責不夠清楚，特別是在耕地、林業(yè)領(lǐng)域，督促整改和監管巡查存在困難，給訴前檢察建議的落實(shí)帶來(lái)了阻礙。同時(shí)，由于基層行政部門(mén)技術(shù)力量薄弱，客觀(guān)上存在數據采集、分析和處理等方面的困難，在相關(guān)案件的證據上難以達到標準要求。

6、由于土地政策和土地立法的專(zhuān)門(mén)性，給檢察公益訴訟提出了更高的專(zhuān)業(yè)性要求，檢察人員提升素質(zhì)的迫切性更加突出。特別是檢察公益訴訟工作如何適應基層土地行政執法的裁量尺度，保證相關(guān)行政行為的程序性、靈活性，將公益保護與保護民生、保護私營(yíng)企業(yè)利益有機結合，需要進(jìn)一步更新理念，不斷提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

（二）對策

1、要進(jìn)一步樹(shù)立農村土地資源公益保護的系統性理念。通過(guò)近五年來(lái)農村土地資源保護檢察公益訴訟工作，我們得到一個(gè)更加全面的認識：農村土地資源保護是一個(gè)系統性工程，它既是土地本身的資源保護，也是以土地為中心的農村土地生態(tài)的保護；它既是由不同點(diǎn)位、不同類(lèi)型的點(diǎn)源污染所體現，更是系統的、深層的面源污染的治理。中央農村工作會(huì )議提出，要加強農村生態(tài)文明建設，以釘釘子精神推進(jìn)農業(yè)面源污染治理，加強土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修復。因此，要在農村土地資源公益保護中樹(shù)立系統性的工作理念，全面考量農村土地資源的各種影響要素，堅持從不同的角度，實(shí)現農村土地資源公益保護的全面性和系統性。

2、進(jìn)一步以縣域以重點(diǎn)，加強縣、鄉（鎮）、村各級政府和農村土地管理相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)作配合，形成保護農村土地資源的合力。在農村土地資源保護中，檢察機關(guān)要進(jìn)一步加強與縣域各級政府及農業(yè)農村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監督管理等行政機關(guān)的協(xié)作，特別是進(jìn)一步完善關(guān)于農村土地資源的信息共享制度、公益訴訟協(xié)作機制和有關(guān)土地執法的技術(shù)協(xié)作機制，不斷深化在基層農村土地資源保護中行政執法與檢察公益訴訟的結合度，提升整體合力。

3、加強與省級相關(guān)行政部門(mén)的密切協(xié)作，深入研究農村土地政策和相關(guān)法律法規在保護農村土地資源中的有效應對，在加強農村土地資源公益保護的同時(shí)，保護農民合法權益，維護農民發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)的積極性。農村土地資源開(kāi)發(fā)、利用和保護工作的政策性比較強，而且隨著(zhù)政策的不斷變化，在基層具體土地管理和土地執法工作中，也面臨著(zhù)許多法律性和政策性的協(xié)調問(wèn)題。因此，相關(guān)領(lǐng)域的檢察公益訴訟工作，既需要把握法律紅線(xiàn)，又要全面了解和掌握政策規定，要加強與省直有關(guān)部門(mén)的積極配合，加強政策的解析和實(shí)踐運用，加強類(lèi)案和個(gè)案指導，切實(shí)保證辦案的法律效果、社會(huì )效果的有機統一。

4、提高全民依法用地意識，提升全面保護農村土地資源的積極性。要進(jìn)一步加強農村土地資源保護的宣傳和教育，運用各類(lèi)媒體大力宣傳農村土地資源保護的方針、政策和法規，通過(guò)組織集中宣傳、經(jīng)常性的入戶(hù)宣傳、案例宣講等多種形式，提升全民的土地保護意識。在宣傳的覆蓋面上，既要堅持對農村本地農民的教育，又要加強對當地招商引資企業(yè)的教育，將生態(tài)環(huán)境保護作為招商引資的首要條件，避免在發(fā)展當地經(jīng)濟的同時(shí)，給農村土地資源帶來(lái)無(wú)可挽回的損失。

5、提升公益訴訟檢察隊伍的能力素質(zhì)，特別是培養一批農村土地資源保護公益訴訟的專(zhuān)門(mén)型檢察人才，促進(jìn)公益訴訟檢察隊伍的專(zhuān)業(yè)化建設。專(zhuān)業(yè)化是公益訴訟工作的發(fā)展方向，特別是對于農村土地資源保護，政策性強、影響面大，既涉及公益保護，又涉及民生，需要一支專(zhuān)業(yè)化的團隊去加強相關(guān)政策研究和法律適用研究，高質(zhì)量辦好相關(guān)案件。同時(shí)，要加強公益訴訟隊伍的業(yè)務(wù)培訓，加強與行政機關(guān)的交流和切磋，努力提升辦理農村土地資源保護公益訴訟案件的能力和水平。

結? 語(yǔ)

時(shí)間回溯到1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十六次會(huì )議通過(guò)并頒布我國第一部《中華人民共和國土地管理法》。為了紀念這一天，1991年5月24日國務(wù)院第83次常務(wù)會(huì )議決定，從1991年起，把每年的6月25日確定為全國土地日。中國成為世界上第一個(gè)為保護土地而設立專(zhuān)門(mén)紀念日的國家，它體現了中華民族對于土地的真情實(shí)感和無(wú)比珍惜，反映了我國依法保護土地的堅定信念和不懈努力。到2022年6月25日，“土地日”已經(jīng)走過(guò)了三十二個(gè)年頭。

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護耕地是我國的基本國策。三十二年來(lái)，我國不斷豐富和完善土地立法，依法保護以耕地為代表的各類(lèi)土地資源，特別是積極貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于節約集約利用土地資源和保護耕地的重要指示批示精神，全社會(huì )保護耕地的意識不斷得到提升，保護效果不斷加強。2017年以來(lái)，檢察公益訴訟工作全面開(kāi)展，為保護土地資源提供了一條全新的、高效的司法保護途徑。遼寧檢察機關(guān)緊密結合遼寧省情，聚焦以黑土地為代表的土地資源，積極發(fā)揮職能作用，辦理了一批高質(zhì)量的涉農土地資源保護公益訴訟案件，并積極參與相關(guān)的治理工作，有力地促進(jìn)了土地保護社會(huì )治理體系建設，為遼寧土地資源的可持續發(fā)展做出了積極的努力，取得了豐碩的成果。

依法保護土地資源是長(cháng)久之策，是檢察公益訴訟工作的重大歷史使命。遼寧省檢察機關(guān)將始終堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，認真落實(shí)最高檢、省委和省政府的部署和要求，不斷增強政治自覺(jué)、法治自覺(jué)和檢察自覺(jué)，更好地發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，為遼寧土地資源的公益保護、為遼寧的振興發(fā)展，做出我們應有的貢獻。

附件：“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)大事記

（2020年11月至2021年11月）

1.2020年11月2日，遼寧省人民檢察院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)的通知》，決定于2020年11月起啟動(dòng)為期一年的“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)。在《關(guān)于開(kāi)展“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)的實(shí)施方案》中，明確了專(zhuān)項活動(dòng)的指導思想，提出了專(zhuān)項活動(dòng)要堅持貫徹綠色發(fā)展理念、堅持以辦案為中心、堅持多位一體協(xié)同推進(jìn)、堅持辦案與長(cháng)效治理相結合、堅持依法治理與保護民生相結合等工作原則。專(zhuān)項活動(dòng)分為調研、培訓和線(xiàn)索排查、全面辦理涉農土地資源案件、總結和深化治理等三個(gè)階段。

2.2020年11月3日，遼寧省人民檢察院下發(fā)《第一階段調研工作要求及補充專(zhuān)項活動(dòng)辦案類(lèi)型參考的通知》，對有關(guān)調研內容、典型案例篩選上報以及相關(guān)案件統計口徑予以明確。同時(shí)，明確了黑土地、農用地等主要概念的內涵，以及各類(lèi)破壞農用地資源的公益訴訟案件類(lèi)型共計四大類(lèi)34小類(lèi)。

3.2021年3月18日，遼寧省人民檢察院邀請省生態(tài)環(huán)境、自然資源、農業(yè)農村、市場(chǎng)監督管理、林業(yè)和草原以及水利中心等部門(mén)的專(zhuān)家，圍繞黑土地保護專(zhuān)項工作開(kāi)展公益問(wèn)需、公益問(wèn)計。省院第八檢察部負責人向專(zhuān)家介紹了全省檢察機關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作以及黑土地保護專(zhuān)項活動(dòng)的總體情況。在交流過(guò)程中，各部門(mén)專(zhuān)家結合本領(lǐng)域的工作職能，對加強檢察機關(guān)和行政執法部門(mén)的協(xié)作配合、有針對性的加強農村面源污染治理、加強生態(tài)修復公益訴訟工作力度、加強對預防性治理工程的公益保護、探索預防性公益訴訟工作、探索省級層面聯(lián)合掛牌督辦的辦案機制等方面，提出了意見(jiàn)和建議。

4.2020年3月29日，遼寧省人民檢察院全面開(kāi)展“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)督導工作。省檢察院成立專(zhuān)項活動(dòng)督導組，負責專(zhuān)項活動(dòng)的全程督導。督導組通過(guò)個(gè)案指導、掛牌督辦、專(zhuān)題調研等方式，深入基層，推進(jìn)專(zhuān)項活動(dòng)的深入開(kāi)展。在督導通知中要求，各地可因地制宜選擇開(kāi)展各類(lèi)小專(zhuān)項活動(dòng)，包括黑土地保護專(zhuān)項、高標準農田建設專(zhuān)項、農村亂占耕地建房專(zhuān)項、農用廢棄物污染環(huán)境專(zhuān)項、非法占用耕地專(zhuān)項、畜禽、水產(chǎn)規模養殖污染土壤、水源專(zhuān)項、使用不符合國家農田灌溉水質(zhì)標準的污水灌溉造成耕地破壞專(zhuān)項、使用劇毒、高殘留以及可能二次中毒農藥造成土壤和農作物污染專(zhuān)項；工業(yè)廢棄物排放造成土地污染專(zhuān)項以及農田水利建設設施保護專(zhuān)項，并對重點(diǎn)案件的督辦以及辦案數據信息、典型案例報送提出要求。

5.2021年9月7日，遼寧省人民檢察院下發(fā)《關(guān)于加強“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)督導工作的通知》，要求進(jìn)一步突出專(zhuān)項活動(dòng)的工作重心，聚焦“黑土地保護”重點(diǎn)排查范圍，切實(shí)加強相關(guān)地區和典型案件的跟進(jìn)督導力度，保證黑土地保護專(zhuān)項工作取得預期成效。在通知中，明確階段性的工作重點(diǎn)，進(jìn)一步突出黑土地保護利用項目重點(diǎn)縣、全省保護性耕作整體推進(jìn)縣、全省縣、鄉級高標準保護性耕作應用基地等重點(diǎn)項目地區的相關(guān)工作，要求重點(diǎn)排查，逐一落實(shí)，特別是針對存在問(wèn)題的項目，要深挖細查，切實(shí)保障各項黑土地保護性耕作項目落實(shí)的高標準、高質(zhì)量。

6.2022年1月6日，遼寧省人民檢察院檢察委員會(huì )二〇二二年第一次會(huì )議決定，將遼寧省東港市人民檢察院督促整治侵占耕地和永久基本農田行政公益訴訟案、遼寧省大連市普蘭店區人民檢察院畜禽養殖污染防治行政公益訴訟案、遼寧省撫順市人民檢察院督促整治廢棄農用地膜污染黑土地公益訴訟案、遼寧省阜新蒙古族自治縣人民檢察院督促整治農用廢棄物污染耕地行政公益訴訟案、遼寧省沈陽(yáng)市沈陽(yáng)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區人民檢察院督促整治非法占用耕地行政公益訴訟案等五件案例（遼檢公益例第1-5號）作為遼寧省檢察機關(guān)“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)典型案例發(fā)布。

7.2022年6月24日，在全國第32個(gè)土地日前夕，遼寧省人民檢察院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，集中向新聞媒體介紹檢察機關(guān)開(kāi)展“保護黑土地守護大糧倉”公益訴訟專(zhuān)項活動(dòng)情況，向媒體發(fā)布5件涉及農村土地資源保護檢察公益訴訟典型案件，并發(fā)布《遼寧省農村土地資源（黑土地）保護檢察公益訴訟白皮書(shū)》。