公安機關(guān)提捕數下降 檢察機關(guān)因無(wú)社會(huì )危險性不捕占比大幅上升

少捕慎訴慎押刑事司法政策落實(shí)一年間

黨的十八大以來(lái)，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國創(chuàng )造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )長(cháng)期穩定的“兩大奇跡”。2020年最高檢工作報告顯示：伴隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展進(jìn)步，從1999年至2019年，我國刑事犯罪結構發(fā)生重大變化，嚴重暴力“自然”犯罪持續下降，新型危害經(jīng)濟社會(huì )管理秩序等“法定”犯罪大幅上升。但與此同時(shí)，我國刑事訴訟中提請逮捕案件批捕率仍近80%，全部案件羈押候審人數超過(guò)50%，每年有上百萬(wàn)人在羈押狀態(tài)下候審。

這一較高的審前羈押比例與國家法治發(fā)展進(jìn)程和刑事犯罪結構變化已不相適應。2021年4月，中央全面依法治國委員會(huì )把“適應我國刑事犯罪結構性變化，堅持‘少捕慎訴慎押’刑事司法政策，進(jìn)一步發(fā)揮認罪認罰從寬制度作用，依法推進(jìn)非羈押強制措施適用”寫(xiě)入有關(guān)文件，“少捕慎訴慎押”由司法理念上升為黨和國家的刑事司法政策。

一年來(lái)，檢察機關(guān)全面貫徹習近平法治思想，順應人民群眾對刑事司法現代化的新期待和法治文明進(jìn)步的新要求，兼顧依法懲治犯罪與尊重和保障人權，積極推動(dòng)降低訴前羈押率，促進(jìn)社會(huì )和諧穩定，增強人民群眾安全感、獲得感，厚植黨的執政基礎，切實(shí)把少捕慎訴慎押刑事司法政策落到實(shí)處。

最高檢4月19日發(fā)布的2022年1至3月全國檢察機關(guān)主要辦案數據顯示：今年1至3月全國檢察機關(guān)共批準和決定逮捕各類(lèi)犯罪嫌疑人14.3萬(wàn)人，同比下降27.3%；不捕8.6萬(wàn)人，同比上升21.2%，不捕率38.1%，同比增加11.1個(gè)百分點(diǎn)。受理審查起訴49.8萬(wàn)人，同比下降1.8%；共決定起訴32.9萬(wàn)人，同比下降9%；決定不起訴8.3萬(wàn)人，同比上升42.9%，不起訴率20.1%，同比增加6.3個(gè)百分點(diǎn)。數據說(shuō)明，審查逮捕、審查起訴貫徹落實(shí)刑事司法政策，案件辦理質(zhì)量平穩向好。

那么，一年來(lái)，檢察機關(guān)是如何與相關(guān)部門(mén)加強協(xié)調配合，持續發(fā)力深化對貫徹少捕慎訴慎押司法政策共識的呢？4月24日，《法治日報》記者就相關(guān)問(wèn)題特別采訪(fǎng)了最高人民檢察院第一檢察廳廳長(cháng)苗生明。

公安機關(guān)提捕數下降 少捕慎押理念漸成共識

記者：數據顯示，今年1至3月，全國檢察機關(guān)共受理審查逮捕各類(lèi)犯罪153515件228254人，同比分別下降15.4%、16.3%。請介紹一下具體情況及檢察機關(guān)的相關(guān)舉措，與去年同期相比，最大的變化是什么？

苗生明：從上述受理逮捕數據可以看出，與去年同期相比，檢察機關(guān)受理逮捕數量降幅較大，這個(gè)明顯的變化，說(shuō)明公安機關(guān)提請逮捕的數量有較大下降。數據顯示，2022年1至3月，全國檢察機關(guān)逮捕率降至61.94%，同比下降11.25%，同樣降幅較大。其中，普通犯罪逮捕數下降幅度最大，達29.6%。從所涉罪名看，逮捕人數排名前五的罪名雖與去年一致，但均呈下降趨勢。盜竊罪、詐騙罪、走私、販賣(mài)、運輸、制造毒品罪、開(kāi)設賭場(chǎng)罪下降幅度均超過(guò)20%。上述兩組數據表明，在積極貫徹落實(shí)中央少捕慎訴慎押刑事司法政策下，公安機關(guān)與檢察機關(guān)少捕慎押的共識在不斷增強。檢察機關(guān)與公安機關(guān)加強配合、落實(shí)制約，強化提前介入，引導偵查取證與捕前分流，促進(jìn)了公安機關(guān)提捕率的有效降低。同時(shí)，檢察機關(guān)通過(guò)細化社會(huì )危險性審查標準，構建社會(huì )危險性分層次審查體系，準確把握逮捕條件，對確認無(wú)社會(huì )危險性的犯罪嫌疑人，在不影響訴訟的前提下，依法采取非羈押強制措施，有效促進(jìn)了逮捕率的大幅下降。

記者：請介紹一下捕后不訴率、無(wú)罪率、輕刑率、緩刑率的情況，為何都出現了下降趨勢？

苗生明：檢察內設機構改革實(shí)行“捕訴一體”后，加大了引導偵查和逮捕必要性審查力度，將起訴標準和公訴思維前移到審查逮捕階段，增強了捕訴聯(lián)動(dòng)關(guān)系，提高了逮捕質(zhì)量。捕后不訴率、無(wú)罪率、輕刑率、緩刑率均呈下降趨勢。其中，捕后不訴和捕后無(wú)罪判決人數共占逮捕人數的1.3%，同比減少0.3個(gè)百分點(diǎn)。對已逮捕案件決定不起訴同比下降37.2%。捕后宣告無(wú)罪和不負刑事責任人數同比下降58.54%。捕后判輕緩刑，包括判處管制、拘役、單處附加刑、緩刑，以及免予刑事處罰率為8.1%，同比降低4.8個(gè)百分點(diǎn)，追訴犯罪辦案質(zhì)量明顯上升。

記者：不捕率持續上升，公安機關(guān)提不同意見(jiàn)復議復核升降如何？

苗生明：在不捕率持續上升的情況下，復議復核比例非但沒(méi)有上升，反而明顯降低。說(shuō)明公安機關(guān)和檢察機關(guān)不斷統一思想認識，轉變執法司法理念，準確把握逮捕條件，通過(guò)提前介入、溝通會(huì )商，實(shí)現捕前分流、減少非必要逮捕數量、提高逮捕質(zhì)量。今年1至3月，從不捕具體情形看，無(wú)社會(huì )危險性不捕占比大幅上升且為歷年來(lái)最高，達到58.4%。對于檢察機關(guān)的不批捕決定，公安機關(guān)提出復議復核同比下降35.5%。

不訴率上升 審查起訴辦案質(zhì)量平穩提升

記者：起訴人數是同比下降嗎？具體數字如何？

苗生明：從第一季度數據看，起訴人數同比下降，案件質(zhì)量平穩上升。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，犯罪結構態(tài)勢發(fā)生變化，檢察機關(guān)積極貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，加大起訴必要性的審查力度，不訴率持續增加。今年1至3月，普通犯罪起訴241393人，同比下降13.4%。危險駕駛罪占全部起訴人數的比例超過(guò)15%，幫助信息網(wǎng)絡(luò )犯罪活動(dòng)罪人數同比上升1.8倍。起訴案件中，撤回起訴和無(wú)罪判決率同比大幅下降，分別下降達44.4%和34.3%，起訴案件質(zhì)量平穩上升。

從不起訴情況看，不訴率持續上升，相對不起訴占比增加。2022年1至3月，不訴率20.1%，同比增加6.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，落實(shí)刑事司法政策，相對不起訴占不起訴人數的89.3%，占不起訴案件近九成，同比增加2.2個(gè)百分點(diǎn)。

記者：檢察機關(guān)不訴后，復議復核提出率升降如何？為什么？

苗生明：不訴復議復核提出率和復議復核改變率均呈下降趨勢。公安機關(guān)和檢察機關(guān)以共同司法理念協(xié)同落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策，辦案質(zhì)量、效率、效果都同步得到提升。今年1至3月，對檢察機關(guān)的不起訴決定提出復議復核占不起訴人數的0.6%，同比減少0.4個(gè)百分點(diǎn)；不訴復議復核改變率為1.7%，同比減少6個(gè)百分點(diǎn)。復議復核案件所涉罪名主要集中在詐騙罪、聚眾斗毆罪、尋釁滋事罪、生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪、盜竊罪。不訴復議復核率較高的地區不超3%。不訴率大幅上升，復議復核率大幅下降，檢察機關(guān)“慎訴”理念得到公安機關(guān)理解、認同、支持，不起訴案件質(zhì)量持續提升。

訴前羈押率持續下降 羈押必要性審查成效顯著(zhù)

記者：與去年同期相比，訴前羈押率下降的幅度如何？

苗生明：今年第一季度，檢察機關(guān)提起公訴前采取刑事拘留、逮捕強制措施的人數同比下降了18.3%，訴前羈押率39.8%，比去年同期減少8.1個(gè)百分點(diǎn)。

檢察機關(guān)認真貫徹落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策，加強組織部署，采取有力舉措，強化與公安機關(guān)、法院的溝通協(xié)調，在保障案件質(zhì)量的前提下有效推進(jìn)相關(guān)工作深入開(kāi)展，實(shí)現訴前羈押率穩步下降，但訴訟程序總體平穩運行，訴訟保障有力。各地間也存在不平衡現象，江蘇、寧夏、山東、浙江、青海訴前羈押率不足30%，但少數地區訴前羈押率還比較高，與較低地區相差近35個(gè)百分點(diǎn)，“降押”工作的全面統籌推進(jìn)還有不小提升空間，這些地區的理念轉型與制度機制建設還有待加強。

記者：2021年7月1日至12月31日，最高檢部署開(kāi)展了全國檢察機關(guān)羈押必要性審查專(zhuān)項活動(dòng)，成效如何？

苗生明：在偵查、審判機關(guān)的支持和共同努力下，全國檢察機關(guān)羈押必要性審查專(zhuān)項活動(dòng)取得了積極成效。一是羈押審查力度加大，捕后羈押必要性審查同比2020年下半年增長(cháng)5.1倍，環(huán)比2021年上半年增長(cháng)3.6倍。二是羈押標準更加嚴格。專(zhuān)項活動(dòng)期間，全國檢察機關(guān)不捕率33.95%，同比提高9.3個(gè)百分點(diǎn)，無(wú)社會(huì )危險性不捕的比例達53.53%，同比上升14.7個(gè)百分點(diǎn)，社會(huì )危險性成為逮捕羈押的決定性條件。三是審查質(zhì)量提升。檢察機關(guān)在偵查、審判階段開(kāi)展羈押必要性審查提出變更強制措施或釋放建議后，偵查、審判機關(guān)的建議采納率達88.62%，同比上升近5個(gè)百分點(diǎn)。

最后落在訴前羈押率上，2021年下半年訴前羈押率為40.47%，環(huán)比下降近5個(gè)百分點(diǎn)，同比2020年下半年下降3個(gè)百分點(diǎn)。

記者：檢察機關(guān)通過(guò)羈押必要性審查專(zhuān)項活動(dòng)發(fā)現了哪些問(wèn)題？今年有哪些新的舉措？

苗生明：在取得上述積極成效的同時(shí)，專(zhuān)項活動(dòng)還存在推進(jìn)力度不一、羈押理念有待進(jìn)一步更新、相關(guān)制度機制有待進(jìn)一步健全完善等問(wèn)題。為了更好落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策，推動(dòng)解決專(zhuān)項活動(dòng)中存在的普遍性問(wèn)題，進(jìn)一步強化檢察機關(guān)羈押必要性審查意識，最高檢決定把羈押必要性審查專(zhuān)項活動(dòng)的時(shí)間延長(cháng)至2022年12月31日，活動(dòng)覆蓋的案件范圍擴大到所有刑事案件。專(zhuān)項活動(dòng)要求各級檢察機關(guān)進(jìn)一步從嚴把握逮捕羈押標準，在辦理審查逮捕、羈押必要性審查、審查延長(cháng)偵查羈押期限、重新計算偵查羈押期限備案審查案件過(guò)程中，嚴格把握逮捕、繼續羈押、延押、重計的法定條件和羈押必要性。落實(shí)可捕可不捕的不捕、可押可不押的不押、可延可不延的不延、不符合重新計算偵查羈押期限條件的依法提出糾正意見(jiàn)，提升羈押審查的實(shí)質(zhì)化、常態(tài)化。

同時(shí)，我們還要求各地以專(zhuān)項活動(dòng)為契機，積極探索、推廣社會(huì )危險性量化評估、電子監控、社會(huì )監管、賠償保證金等制度以及符合司法規律和司法實(shí)踐的績(jì)效考核、容錯機制，系統完善相關(guān)制度機制。

少捕慎訴慎押與寬嚴相濟刑事司法政策

記者：適用少捕慎訴慎押，是否會(huì )導致對部分犯罪分子“不捕不訴不罰”，縱容犯罪分子？該如何正確理解？

苗生明：少捕慎訴慎押不是“不捕不訴不罰”。適用少捕慎訴慎押刑事司法政策應當以罪刑法定、罪責刑相適應及保障訴訟為原則和基本要求，實(shí)踐中要注重區分情況、區別對待，堅持當嚴則嚴、寬嚴相濟，體現寬嚴相濟刑事政策的要求。即對恐怖活動(dòng)、涉黑涉惡等嚴重危害國家安全、公共安全的犯罪，故意殺人、強奸、綁架等嚴重暴力犯罪等，應當依法從嚴追訴、從重打擊，一般不適用少捕慎訴慎押刑事司法政策。對于一些雖然罪行尚非很重，但犯罪情節惡劣、主觀(guān)惡性較深、人身危險性大、拒不認罪的案件，也要體現從嚴的一面，該捕即捕，依法追訴。

記者：社會(huì )上存在一種認識偏差，就是將“不捕押”等同于“無(wú)罪”，將不訴等同于“不罰”，應如何正確理解？實(shí)踐中“不訴了之”應如何避免？

苗生明：這種誤解是沒(méi)有充分理解程序保障與實(shí)體裁處、刑事處罰與行政處罰的關(guān)系。強制措施的功能是在于保障刑事訴訟順利進(jìn)行，不逮捕關(guān)押并不意味著(zhù)不起訴，更不意味著(zhù)沒(méi)有犯罪、不再追究刑事責任；不起訴雖然不再承擔刑事責任，但依法應當給予行政處罰的，其行政處罰的法律責任不能免除，而且比一般違法行為的責任還要重，并非“不訴了之”。少捕慎訴慎押要求在減少非必要強制措施、刑罰適用的同時(shí)不能弱化犯罪治理。

去年底，最高檢制發(fā)的貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例中，廖某危害珍貴、瀕危野生動(dòng)物、非法狩獵案，被告人因無(wú)社會(huì )危險性被不批捕后，根據其所犯罪行的嚴重程度移送起訴后，被依法判處有期徒刑五年六個(gè)月并順利執行，不捕并未影響其承擔應有的刑事責任，該案很好地詮釋了少捕慎押不等于無(wú)罪，不意味著(zhù)不罰。據了解，去年檢察機關(guān)采取非羈押強制措施提起公訴，法院審理后判處實(shí)刑的8.3萬(wàn)余人。全國多地檢察機關(guān)建立了不捕直訴、不起訴刑行銜接機制，運轉良好。捕、訴、押并非犯罪治理的唯一手段，少捕慎訴慎押更不是對犯罪的放縱。

記者：相較于“一關(guān)了之”，少捕慎訴慎押刑事司法政策發(fā)揮了怎樣的作用？

苗生明：少捕慎訴慎押刑事司法政策的作用主要體現為貫徹習近平法治思想，努力做到“四個(gè)有利于”：有利于強化人權司法保障。盡可能減少非必要審前對犯罪嫌疑人人身自由的剝奪，避免羈押強制措施的濫用、誤用，是強制措施適用中保障人權原則的具體體現；有利于促進(jìn)社會(huì )和諧。不適當、非必要的逮捕羈押容易激化對抗情緒，影響對犯罪嫌疑人、被告人的教育、改造。減少不適當、非必要的逮捕羈押，體現司法寬和、謙抑，釋放司法善意，有助于促進(jìn)犯罪嫌疑人、被告人認罪悔罪、修復被犯罪破壞的社會(huì )關(guān)系，幫助犯罪嫌疑人、被告人復歸社會(huì )；有利于加強犯罪治理；還有利于節約司法資源。羈押不僅需要大量資源投入，被羈押人員不能正常生產(chǎn)生活、創(chuàng )造價(jià)值也是羈押的應計成本，同時(shí)，羈押中的“交叉感染”形成重新回歸社會(huì )后再度危害社會(huì )、違法犯罪的團伙也不鮮見(jiàn)。

少捕慎訴慎押與溯（訴）源治理

記者：如何在犯罪嫌疑人非羈押狀態(tài)下辦案？非羈押強制措施執行過(guò)程中，如何實(shí)現有效監控？

苗生明：非羈押訴訟模式的轉變是一項系統工程，需要統籌施策。如廣州南沙、徐州云龍等地的羈押必要性審查社會(huì )危險性量化評估機制，山東東營(yíng)的電子手環(huán)、浙江的輕微刑事案件賠償保證金和杭州市的非羈碼等司法改革創(chuàng )新，有效保障了非羈押狀態(tài)下刑事訴訟的順利進(jìn)行，都為專(zhuān)項活動(dòng)取得積極成效給予了有力推動(dòng)，為下一步非羈押訴訟從理念到實(shí)踐的進(jìn)一步轉變積累了有益經(jīng)驗。

記者：“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的貫徹落實(shí)中，檢察機關(guān)面臨哪些考驗？如何在辦案中更好地發(fā)揮溯（訴）源治理效能？

苗生明：近年來(lái)，司法機關(guān)貫徹習近平法治思想，努力推動(dòng)減少逮捕羈押，取得了一定成效，但還存在一些亟待解決的問(wèn)題。一是司法機關(guān)、司法人員還需進(jìn)一步轉變理念?！爸貙?shí)體輕程序”“重打擊輕保護”的傳統觀(guān)念仍有市場(chǎng)，長(cháng)期形成的羈押辦案的路徑依賴(lài)仍未破除，部分司法人員仍有“構罪即捕”“以捕代偵”“以押代罰”的傾向；二是強制措施制度有待完善。逮捕的社會(huì )危險性判斷缺乏客觀(guān)確定標準，取保候審、監視居住適用標準模糊等因素造成實(shí)踐中逮捕羈押較多適用；三是非羈押強制措施運行狀況不佳。取保候審保證方式約束力不強、對被取保候審人有效監管措施不足、違反取保候審規定懲戒力度不夠等問(wèn)題，使得非羈押強制措施難以滿(mǎn)足保障訴訟的需要；四是社會(huì )公眾對逮捕羈押還存在一定認識誤區。因長(cháng)期司法實(shí)踐的慣性和訴訟法治普及的不足，普通群眾往往把“捕與不捕”當作“罪與非罪”的象征，“取保候審”往往被誤解為“沒(méi)事了”。被害人及其家屬不乏認為不捕就是司法不公，甚至申訴上訪(fǎng)。這給司法機關(guān)依法充分適用取保候審措施帶來(lái)了無(wú)形壓力，擔心不捕引發(fā)訴訟風(fēng)險，面臨責任追究。

落實(shí)少捕慎訴慎押刑事司法政策是一個(gè)從理念到制度到能力建設的系統工程，對社會(huì )大眾來(lái)說(shuō)，也需要一個(gè)更新認識、逐步理解、支持的過(guò)程。一是貫徹習近平法治思想，堅持黨的領(lǐng)導，統籌推進(jìn)。少捕慎訴慎押刑事司法政策是助推國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容，并非孤立的一項檢察工作，也不是檢察機關(guān)一家的任務(wù)，它貫穿于刑事訴訟全過(guò)程，有賴(lài)于偵訴審一體統籌、分工配合、互相制約，需要在黨委領(lǐng)導下，公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)以及辯護律師凝聚共識、協(xié)同發(fā)力、共同推進(jìn)；二是強化規范指引，協(xié)同落實(shí)、有序推進(jìn)。最高檢正聯(lián)合最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部研究制定關(guān)于貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策的有關(guān)意見(jiàn)，將從嚴格把握逮捕措施的適用、完善非羈押強制措施體系、羈押強制措施的變更與解除，以及強化工作協(xié)作配合等方面依法推進(jìn)非羈押強制措施的適用；三是開(kāi)展專(zhuān)項活動(dòng)，打通堵點(diǎn)，重點(diǎn)推進(jìn)。對于逮捕羈押的犯罪嫌疑人、被告人開(kāi)展羈押必要性審查，以確定是否有必要繼續羈押，是法律規定要求檢察機關(guān)履行的一項重要職責。針對檢察機關(guān)羈押必要性審查職能履行偏弱，導致絕大多數逮捕羈押案件“一押到底”的現狀，檢察機關(guān)以專(zhuān)項活動(dòng)持續有力推進(jìn)，十分必要；四是加強案例指導，多措并舉，綜合發(fā)力。一個(gè)案例勝過(guò)一打文件，最高檢將通過(guò)陸續多批次專(zhuān)題發(fā)布案例，充分發(fā)揮典型案例在引導辦案、法治宣傳方面的作用。

全國檢察機關(guān)不捕率和不起訴率的上升，訴前羈押率的下降，是少捕慎訴慎押刑事司法政策和社會(huì )治安綜合治理功效的充分顯現。我們將完善不捕不訴的風(fēng)險評估、防控和訴訟保障機制，強化精細化審查，加強動(dòng)態(tài)跟蹤監督管理，構建非羈押訴訟社會(huì )支持體系，形成完善防控體系。進(jìn)一步擴大非羈押電子監管系統試點(diǎn)范圍，充分利用科技手段，積極探索適用非羈押強制措施保障機制。

檢察機關(guān)將通過(guò)深入貫徹落實(shí)寬嚴相濟刑事政策、少捕慎訴慎押刑事司法政策，不斷凝聚共識、深化實(shí)踐，充分發(fā)揮黨的刑事政策在懲治犯罪、維護穩定、促進(jìn)和諧方面的功能優(yōu)勢，促進(jìn)營(yíng)造安定祥和的社會(huì )環(huán)境，以?xún)?yōu)異成績(jì)迎接黨的二十大的勝利召開(kāi)。

（法治日報首席記者蔣安杰）